略論唐前期的宰相制度

HOLMESLEE

前言
由於人類是社會性生物，因此個別的人類無法脫離群體，而獨立生存。人類的社會經由不斷地發展、擴大，逐漸由部落演變成國家，同時管理社會的人，便由酋長演變成帝王，也因為社會的不斷擴大，原有的社會管理基制無法負荷，所以產生了百官，以輔佐君王管理社會，其中宰相即是負責統領百官、主持實際政務的人。宰相不但是百官之長，同時因其職務所產生的「相權」，也成為牽制「君權」的工具，因此歷代帝王莫不設法加以干涉、控制，於是產生了一連串由內朝機構轉變為外朝機構的例子，而使得歷朝的中央政府機構猶如「鱗剝」現象般地改變，宰相制度也因而改變。以下報告內容，擬先討論中國古代對宰相制度的政治理論入手，其次再討論實際運作中的宰相制度。
一、政治理論：
國家的組成必然會有一名領袖，而在古代中國此即是君王，但由於「天下不能一人而治」，因此產生官僚系統，其中宰相便是負責輔佐君王、統御百官的人，同時宰相制度的本身，便是用以牽制君權，必免君權的無限膨脹，所以黃宗羲認為「宰相既罷，天子更無與為禮者矣」，也因而感嘆「有明之無善治，自高皇帝罷丞相始也」。黃宗羲在其《明夷待訪錄‧置相》之中指出，由於君王是世襲的，因此在君王繼任之際，便面臨到「禮不二事」的困難，在君王守喪和即位時則需由宰相攝政。且由於君王之位是傳子不傳賢，為求政治上的補救就必須以宰相之位擇賢任之，於是縱使君王的素質不佳，在制度上仍可加以補救。同時，這或許也顯示中國的政治運作，主要是由宰相所實際操作的，而皇帝雖然擁有極大的權力，卻難以施行──除非將原有的宰相制度加以破壞。
仲長統與黃宗羲都抨擊當代對宰相制度的破壞。仲長統認為光武帝將政務交付皇帝的秘書機關，而架空三公是破壞宰相制度，同時也埋下了東漢中、後期外戚、宦官輪番干政的伏筆。且仲長統更認為東漢以皇帝秘書機關掌理朝政是分散了相權，他主張「夫任一人則政專，任數人則相倚。政專則和諧，相倚則違戾」，因此仲長統力主宰相制度應採行獨相制，政治責任由一人全權負責，一來可以提高行政效率，二來事權集中，不會發生彼此卸責的問題。
黃宗羲則認為「有明之無善政，自高皇帝罷丞相始也」，這是因為宰相制度的廢除代表著皇權的無限擴大，原本與能與君權相制衡的相權完全消失，於是國家的最高決策便集中到皇權的執行者，國家官員也轉化為皇帝的家奴，因此黃宗羲認為「其後天子傳子，宰相不傳子，天子之子不皆賢，尚賴宰相傳賢」的制度性補救之法，一變為「天子之子一不賢，更無與為賢者矣」的局面了。
二、宰相制度的變遷：
隋唐兩代在政治制度上是行三省制，以三省長官為當然的正式宰相，但在實際的運作上卻又利用「參政授權」來破壞三省制。雷家驥先生在其〈隋朝唐初的機務授權與參政授權〉一文中便指出，隋文帝與唐高祖在未即位之前，利用「參政授權」的方式控制政府，排除政治上的反抗力量，穩固個人統治實力，以達到推翻前朝的政治目的，當目的達成後，此等「參政授權」便加以取消，並未有將此一制度常規化的打算；而在他們即位後，皆授予太子「參政授權」則旨在於訓練國之儲君，以期太子在未來處理國政時，能有足夠的政治歷練，並無破壞三省制的意圖。但與之相反的，隋煬帝授權予「五貴」參政，而不真除宰相，使三省長官大量出缺，以大業八年下半年為例，三省長官僅蘇威一人，這使得三省制無法維持正常運作，甚至於嚴重地影響到其行政效率，使得隋煬帝得以越過體制，遂其所願地行事。此誠如雷家驥先生於〈參政制度的重建〉所言：「隋文帝運用參政制度似乎以酬勳為主，煬帝則意在取代三省分權。」
唐太宗之所以運用「參政授權」，其用意在於集思廣益，並且避免中書省草擬的詔令為門下省所封駁，減少行政資源與效率的損耗。唐太宗時的「參政授權」僅為提供其他官員取得參與政事堂會議的資格，對於其本職並無影響，因此此時的「參政授權」並非對三省制度的破壞。由於唐太宗的用人政策在「為官擇人」，唯賢才是用，如無合適人選，則寧缺勿濫，因此終貞觀之世鮮有六相齊備的時候。不過，唐太宗即位之初，由於其是經由玄武門之變，政變即位，得國不正，加上外有突厥侵逼，國家面臨內憂外患的危機，故處此緊急狀況下，急需廣招人才共商大計，以解決目前的危險局面。不過，由於三省長官員額有限，且三省均有其固定的行政程序及職掌，因此如何兼顧現有行政、人事制度的維護與提升行政效率、集思廣益，便成為當前重要的課題。於是恢復「參政授權」便成為當時立即可行的制度，因此唐代自太宗朝後，又再次恢復「參政授權」的制度，並逐漸使之步上常規化。
「參政授權」原由「機務授權」發展而來，而在貞觀17年以後更逐漸演變為「宰相授權」，「同中書門下三品」便是透過授權而來的員外宰相。貞觀末年，唐太宗命長孫無忌以中書令知三省事破壞律令體制下的三省分權，同時「宰相授權」也加速瓦解唐初的三省分權。高宗後，唐代宰相制度出現了明顯的變化：1.尚書省退出宰相機關之列，尚書左、右僕射如未加授「宰相授權」即非宰相，無法參與政事堂討論。2.宰相數量大增，決策系統轉變為合議的委員制。3.低品階的員外宰相大增，相權遭到分割，相對提高君權。尤其是高宗朝至玄宗朝間，宰相的數量大量增加，甚至被譏為「三無坐處」，這在名義上雖然是為了集思廣益，但是在實際的政治運作上，卻導致朋黨的傾軋，反而降低了行政效率、增加行政資源的虛耗。因此，至玄宗朝，為改革此一弊病，便著手減少宰相的數量，首先限制外司四品以下官員不得以加銜為相，並改政事堂輪流秉筆主持會議為由中書令固定主持，中書令因此形同首相。另外，政事堂也由原本的議政之所轉變為一決策中樞，開元後宰相專任「不復視本司事矣」。開元11年，更於政事堂下設五房，掌理文書出納，尚書省則淪為純粹的行政機關。
唐玄宗之減少宰相人數，一則為改善行政效率，二則因為三省分權制於高宗後便已破壞殆盡，因此他改變行政結構，使唐初的多相合議制轉變成宰相獨斷制。玄宗朝的宰相獨斷制之所以能確立，與中書省權力上升不無關係。宰相人數的減少以及中書令主掌朝政，使得中書令的獨斷性質更為明顯，因此，玄宗朝先後產生了「姚崇尚通，宋璟尚法，張嘉貞尚吏，張說尚文，李元紘、杜暹尚儉，韓休、張九齡尚直」等不同的治國風格。同時也由於相權集中於一人，其他宰相相行之下顯得較無輕重，玄宗時的宰相盧懷慎也因而有「伴食宰相」之譏。
玄宗對宰相制度的改革，除了宰相員額與資格的限制外，還有針對政事堂的性質進行調整。政事堂於唐初本為宰相合議開會之所，到了玄宗開元11年，張說奏准改政事堂為中書門下，並設立分司機構起，政事堂的性質便由過去的議政之所，轉變為國家最高的權力機構。政事堂性質的轉變主要包括了以下四個方面：
一、分司機構已經健全。開元11年，政事堂下設五房，即樞機房、吏房、戶房、刑禮房、兵房。五房由宰相直接管轄，負責收發政事堂決策，並將之交付尚書省施行，自此尚書省成為純粹的執行單位。
二、宰相成為專任，政事堂成為宰相辦公的處所，非僅僅是宰相議政之所而已。開元以前，「諸司官知政事者，至日午後乃還本司視事」，但到了開元之後，「宰臣數少，始崇其任，不歸本司」，「不復視本司事矣」。自此宰相成為專任，相職即使由它官兼領，亦不實掌本官之事。宰相專任於政事堂辦公，到了李林甫、楊國忠主政時期，還曾因公文過多，於上班時間內未能處理完畢，而帶回私宅處理，因而破壞舊例──公事應於政事堂處理，而不能帶回私第。
三、在公文運轉體系中，政事堂處在政府百官和皇帝間，各類公文上通下達的中轉地位。
四、尚書省成為政事堂的執行機關。政事堂決策透過堂內五房，將公文轉發交由對應的六部尚書執行政務，因此尚書省地位下降為政事堂的行政機關。
玄宗初年為防止宰相在位過長，因此有任期三年的慣例，但隨著玄宗統治日久，這個政治慣例也就逐漸被打破，於是宰相獨斷制便逐步轉化為權相專政。這一現象也明白地顯示出玄宗的宰相獨斷制欠缺法理上的支持，而為一人治的結果，制度的維持與否全繫於皇帝一身，一但皇帝不再留心政務，此一制度便無法維持。
安史之亂起，唐代中央政府受到強烈的打擊，中央政府急待重建，於是具有臨時差遣性質的「使」職便大量出現，以因應緊急狀態，但後來由於使職大量侵犯了尚書省的職權，因而使得尚書省成為唐代中、晚期的一大閒曹，其原職務則為帶有使職的官員所攘奪，此一制度並延續至宋代。
結論與疑問
隋唐宰相制度首推三省制，在三省分立的架構下，皇帝的權力受到極大的限制，皇帝除了同意權外，似乎沒有辦法否決中書省所擬之詔令。而隋唐兩朝的皇帝，在一方面推行律令國家、尊重三省體制的同時，另一方面卻又不斷地透過「參政授權」的方式，侵害三省體制，姑且不論其動機為何，不知他們的「參政授權」是否與君權、相權間的政治角力有關？
唐代的宰相制度歷經多次的變革，從三省制到宰相合議制，再到使相的出現，其中每次的變化無不與政府內部的政治變化有明顯的關聯，唐太宗為穩定局勢而恢復參政授權、中宗朝，李、韋、武三家的政治角力而大增宰相，在在都顯示出中國政治具有高度的人治精神，縱使連素來被認為最尊重律令體制的唐朝亦不例外。